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青海省新型城镇化规划

发布时间: 2015-07-24 来源: 规划处提供 作者: zy

《青海省新型城镇化规划(2014~2020年)》,根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、十八届二中、三中全会、中央城镇化工作会议精神、《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》和青海省委十二届五次全委会、青海省十二届人大三次会议精神、《青海省“四区两带一线”发展规划纲要》、《青海省主体功能区规划》等编制,与《青海省创建民族团结进步先进区实施纲要》、《青海省建设国家循环经济发展先行区行动方案》、《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》和《青海省土地利用总体规划》、《青海省城镇体系规划》、《青海省城乡一体化规划》充分衔接,明确了全省城镇化发展总体布局、主要路径、发展目标、重点任务和保障措施,是指导今后一个时期全省城镇化健康快速发展的宏观性、战略性、基础性规划。


第一章 规划背景

西部大开发以来,具有青海特色的城镇化格局逐步形成。当前,我省城镇化已进入加快发展、加快转型的新阶段,必须深刻认识未来城镇化的新趋势新特点,妥善应对城镇化面临的风险挑战,积极稳妥地走具有青海特色的新型城镇化道路。

第一节 发展现状

2000年以来,伴随着经济社会持续快速发展和基础设施条件显著改善,全省城镇化步伐明显加快。

——工业化加速推进,城镇化水平稳步提高。工业增加值年均增长15%以上,2013年占全省GDP的比重达到48.5%,各类工业园区工业增加值比重已占到全省工业增加值的70%以上。全省城镇常住人口达到 280.3万,比2000年增加100.8万,常住人口城镇化率达到48.5%,提高13.8个百分点。

——城镇体系初步形成,城镇空间得到拓展。海东撤地设市、玉树撤县建市,城市由3个增加到5个,建制镇由47个增加到137个,全省城镇数量由50个增加到142个,初步形成以西宁为中心、小城市和州府县城为骨干、小城镇为基础的城镇体系。建成区面积由245平方公里扩展到374平方公里,增长了50%以上。

——城镇功能明显提升,人居环境逐步改善。城镇水、电、气、路和信息网络等基础设施水平明显提升,垃圾、污水处理、公共绿地等环境设施大幅度改善,教育卫生、文化体育、社会保障等公共服务能力明显提高,人均住房面积由9.2平方米增加到26平方米,建成区绿化覆盖率由14%提高到23%。

——体制改革加速推进,内生动力持续增强。率先实行户籍制度改革,有序推进撤乡建镇,稳步实施农村牧区综合改革,土地草场流转、林权制度改革取得重大突破,部分民生工程货币化制度改革稳步推进,促进城镇化明显提速。从2003年开始,全省常住人口城镇化率年均增长1个百分点以上,特别是近三年户籍制度改革快速推进,转户进城人口达到80万人以上,其中省内农牧民转户72万人,占90%以上。

同时我省城镇化进程中也存在一些突出问题:

——城镇布局分散,宜业宜居性不强。每万平方公里城镇数不足2个,城镇间距离远、关联性差;行政型、资源型城镇约占建制镇总数的50%以上;海拔超过3000米城镇占建制镇总数的1/3以上,生产生活条件较差。

——农牧业转移人口市民化进程滞后,城镇化质量不高。2000年以来较快地撤乡建镇与2010年以来户籍制度改革两因素叠加,使得我省非农业居民数量明显增加,户籍人口城镇化率明显提升,并高于全国,但相当一部分农牧业人口转户未转业,居住在镇,实际上仍是农牧民,仍从事着农牧业生产,尚未在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面全面享受城镇居民的基本公共服务;产城融合不紧密,产业集聚与人口集聚不同步,城镇化滞后于工业化;城镇内部出现新的二元矛盾,城中村、城边村、城郊村等问题日益凸显。

——城镇体系不完善,综合承载能力不强。省会城市首位度高,资源、环境约束趋紧;城市数量少、规模小、要素集聚能力弱;建制镇过弱过小,平均人口不足1万、建成区面积仅2平方公里。城镇设施水平低,服务功能弱,产业发展慢,就业岗位不足。

——体制机制不健全,制约城镇化健康发展。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度,以及财税金融、行政管理等制度,固化了利益格局,导致公共服务资源配置不均衡,共享水平低;城镇建设运营市场主体发育不足,管理水平不高。东部城市群发展不平衡突出,同城化滞后,生态、资源约束性很强,产业布局不尽合理,体制机制创新不足。

第二节 发展态势

城镇化是农村人口向城市转移、城市边界不断向外扩张的过程。在城镇化早期阶段,主要表现为农村人口向制造业中心集聚;在加速发展阶段,农村人口向大城市集聚与就地城镇化紧密结合,城市边界扩张与新城镇建设同行并存;在成熟阶段,则发展到以特大城市、大城市为核心的城市群形态,经济人口集聚辐射带动作用更为突出,城乡一体化趋势更加明显,绿色低碳智慧人文城镇发展模式基本形成。

我省城镇化发展,既符合城镇化的一般趋势和规律,又具有明显的区域性、阶段性特征:

——城镇化处于加速发展期。根据世界城镇化发展普遍规律,我省目前仍处于城镇化率30%~70%的快速发展区间。今后一个时期,随着新型工业化和信息化加速推进,农业现代化水平不断提高,人口城镇化将加速推进,迫切要求各类城镇进一步增强吸纳承载能力。

——实施国家主体功能区和生态保护战略,进一步促进人口向城镇聚集。随着主体功能区规划和生态文明先行区创建活动的深入实施,将引导全省人口由发展困难、生态脆弱的地区,向资源环境承载能力较强、人居适应性较好、基础配套条件较为完善的城镇集中,以利于腾出更多生态保护空间,推进人口与经济布局相统一,与自然环境承载能力相适应。

——人口流动方向将更加集中。从我省人口流动规律看,一是向“祁河线”(祁连、河南县连线)以东区域聚集,这个区域以全省7%的国土面积集聚了67.4%的人口和60%的城镇,2000年以来,新增城镇人口90%集聚在这一区域,未来“祁河线”以东区域仍将是我省集聚人口的主要区域。二是向城市聚集,西宁、海东、格尔木、德令哈、玉树5个城市,以占全省56%的建成区面积,集聚了70%以上的人口、70%的固定资产投资和72%的在校学生。西宁市人口密度已近1.4万人/平方公里,远高于全国二三线城市平均水平。2011年以来,海东、西宁转户进城人口60万,占全省转户进城总人口的78%。三是向交通要道、州府县城集聚。州府县城城镇人口占6州城镇人口的86%,占全省城镇人口26%。

——对城镇可持续、包容发展的要求更为强烈。在人口快速向城镇流动的背景下,我省城镇承载能力弱的问题突出,西宁等地交通拥堵,空气水体污染等城市病日渐显现,大部分建制镇基础设施建设滞后、生产生活条件艰苦。人民群众对提高生活质量、促进公共服务均等化的要求日益强烈,提高城镇可持续发展能力的任务十分繁重。

——以城镇为平台的开放合作更为活跃。随着丝绸之路经济带建设步伐加快,以及全国产业分工合作日趋广泛和紧密,我省城镇化重点区域特别是青藏铁路等交通干线重要节点城市,对外联系更加频繁,省内外城镇的交流合作也日趋活跃,承接产业转移、促进资源要素快速流动、产业布局优势互补的需求更为迫切。


第二章 总体要求和发展目标

我省城镇化是在地广人稀、发展滞后、生态脆弱、区域城乡发展差异大和全国城镇化转型发展的背景下推进的,必须遵循城镇化发展规律,结合省情实际,积极稳妥、有力有序推进新型城镇化进程。

第一节 总体要求

以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻十八大、十八届二中三中全会和中央城镇化工作会议精神,以人的城镇化为核心,以统筹解决好“四个一部分”*农牧业转移人口的市民化问题为主线,以建制镇为基础,以城市群和重点城镇为主体,以改革创新为动力,着力破除城乡及城市内部二元结构,着力推进基本公共服务均等化,着力优化城镇布局,着力提升承载能力和发展质量,走以人为本、科学布局、城乡统筹、生态文明、文化传承的具有青海特色的新型城镇化道路,为奋力打造“三区”、全面建成小康社会奠定坚实基础。

要坚持以下基本原则:

——注重以人为本。尊重群众意愿,合理引导人口流动和迁徙,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,稳步提高常住人口城镇化水平;控制重要生态功能区人口增长,引导海拔4000米以上地区人口逐步搬迁到宜居城镇;不断提高人口素质,着力增强转移人口融入城镇的能力,促进发展成果公平共享和人的全面发展,建设社会和谐城镇。

——注重分类指导。以加强职业技能培训、基本权益保障为重点,提升常年到省外务工的我省农牧业转移人口的就业层次,增强融入当地社会的能力;以就业服务、基本医疗、基本养老保险、住房保障为重点,尽快解决好省内已进城常住农牧业转移人口的基本公共服务共享问题;以户籍改革为重点,统筹解决好未来7年将要进城的农牧业转移人口市民化问题;以棚户区、老旧住宅区改造和新型社区建设为重点,妥善解决好在城中村、城郊村、建制镇居住的实际“农牧民”就地城镇化问题。通过分类指导,积极有序稳妥地解决好转移农牧民基本公共服务问题。

——注重城镇化质量。统筹中心城区改造和新城新区建设,疏解要素集聚空间矛盾,改善人居环境;选择一批自然条件较好、区位优势突出、交通便利的县城和建制镇,集中力量建设好基础设施和公共服务设施,成为我省城镇化发展的重要支撑。提高城镇土地利用效率、能源资源利用效率,建设宜居幸福城镇。

——注重遵循自然规律。依据区域主体功能定位、资源环境承载能力、发展基础和潜力,科学规划城市规模、布局及其发展模式,促进大中小城市和小城镇特色化差异化发展。破解水土资源瓶颈制约,强化环境保护和生态修复,推动形成集约高效、绿色低碳循环的生产生活方式和城镇建设运营模式,建设生态文明城镇。

——注重遵循市场规律。充分发挥市场配置资源的决定性作用,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,使城镇化成为市场调节、自然发展的过程。通过培育、引导、激励市场主体,推进产业转型升级,繁荣发展服务业,增强城镇创新能力、产业承接能力和就业创业吸纳能力,促进产城融合发展,建设百业繁荣城镇。

——注重发挥政府作用。加强顶层设计,统筹制度安排,凝聚各方共识,使城镇化成为政府引导、科学发展的过程。统筹推进人口、土地、投融资、住房等领域改革,营造有利于城镇化健康发展的制度环境;推进城镇基础设施和公共服务设施建设,改善和强化公共服务;创新城市社会管理和规划管理,提高城市治理能力,建设平安便捷城镇。

——注重文化传承。根据不同地区的自然历史文化禀赋,积极探索符合高原实际、各具特色的城镇发展模式,注重培育文化软实力,延续城镇历史文脉,融入现代元素,形成多元、开放、包容的城市文化,打造历史底蕴厚重、民族风情浓郁、时代特色鲜明的美丽城镇,促进自然与人文、现代与传统交融辉映,建设魅力人文城镇。

第二节 发展目标

到2020年,全省城镇化水平迈上新台阶,“四个一部分”农牧业转移人口的市民化问题基本解决;城镇体系趋于完善,各类城镇协调发展,城镇基础设施和公共服务设施水平显著提升,综合承载能力和可持续发展能力大幅提高;人居环境明显改善,各族人民生活更加殷实、更加和谐;改革开放取得重大突破,新型城镇管理体制和运行机制基本建立。

城镇化水平显著提高,人口更加集聚。新增城镇人口90万,其中农牧业转移人口落户城镇40万,全省常住人口城镇化率60%左右,达到全国水平,户籍人口城镇化率达到50%左右,人口集聚度明显提高。

市民化问题基本解决,社会更加和谐。常年在省外务工的农牧业转移人口,省内已进城常住农牧业转移人口,未来7年将要进城的农牧业转移人口和在城中村、城郊村、建制镇居住的实际“农牧民”等“四个一部分”农牧业转移人口的市民化问题基本解决,城市内部二元结构问题基本消除,农民工融入城镇的素质和能力进一步增强,基本公共服务更加完善和公平。

城镇化格局明显优化,规模结构更加合理。以1个大城市、4个区域性中心城市、8个左右新兴城市和80个重点城镇为主体的新型城镇化格局基本形成,各类城镇协调发展,规模结构更加合理。

城镇承载能力大幅提高,综合服务功能更加完善。分批解决进城落户农牧业转移人口基本公共服务全覆盖问题,城镇保障性住房覆盖率达到30%以上。城镇道路、供水、宽带接入等指标明显提升,基础设施和公共服务达到全国同类城镇平均水平,承载能力和公共服务水平大幅提高。

城镇生态环境明显改善,人居环境更加和谐宜人。城市空气质量二级标准以上的比例达到75%,城市垃圾、污水处理率均达到95%,城镇建成区绿化覆盖率达到28%,城镇生态景观得到有效保护,人文特色得到传承发展,城镇发展实现个性化。

体制改革取得重大进展,城镇管理更加顺畅高效。人口管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展,阻碍城镇化健康发展的体制障碍基本消除,城市社区综合服务设施覆盖率达到100%。

表1 青海省新型城镇化发展指标表

类别

指标

单位

2013

2015

2020

城镇化水平

常住人口城镇化率

%

48.5

52

60左右

户籍人口城镇化率

%

44

46

50左右

农村转移人口落户城镇数

万人

           

〔30〕

〔40〕

基本公共服务

城镇常住人口保障性住房覆盖率

%

25

28

≥30

城镇常住适龄人口接受义务教育比例

%

97.6

98

100

城乡劳动力基本职业技能培训覆盖率

%

           

           

≥90

城镇常住人口基本养老保险覆盖率

%

35

63

≥90

城镇常住人口基本医疗保险覆盖率

%

65

85

≥95

基础设施

城镇公共供水普及率

%

91.8

92

93

城市家庭宽带接入能力

兆比特/秒

12

20

50

城市污水处理率

%

60

80

95

城市生活垃圾无害化处理率

%

75

85

95

城市社区综合服务设施覆盖率

%

37

54

100

资源环境

城镇建成区绿化覆盖率

%

23

25

28

城镇可再生能源消费比重

%

50

53

53

绿色建筑占新建建筑比重

%

6.5

25

50

城市空气质量达到二级标准以上的比例

%

60

>65

>75

注:部分数据为2012年数据。

           

第三章 推进农牧业转移人口市民化

按照尊重意愿、稳妥推进、存量优先、带动增量的原则,以常年在省外务工的约30万农牧业转移人口、已进城常住的约80万农牧业转移人口、未来7年将要进城的约40万农牧业转移人口和在城中村、城郊村、建制镇居住的约30万实际“农牧民”为重点,兼顾高校和职业技术院校毕业生,推进户籍制度改革、基本公共服务均等化和转产就业,到2020年基本实现180万“四个一部分”农牧业转移人口市民化。对于城乡之间“钟摆式”流动的农牧业转移人口,要尊重其自由选择居住地、就业地和就业方式的意愿,保障其基本权益和基本生活。

第一节 推进符合条件农牧业转移人口落户城镇

实施差别化落户政策,全面放开中小城市和建制镇落户限制,合理放宽大城市落户条件。

一、健全农牧业转移人口落户制度

按城镇规模和综合承载能力,以居住年限或就业年限为基准,分类制定实施农牧业转移人口落户城镇的标准,在充分尊重农牧业转移人口意愿的基础上,重点解决好未来7年将要进城镇居住就业的约40万农牧业转移人口的落户城镇问题,和在城中村、城郊村、建制镇居住的约30万实际“农牧民”的户籍转换问题。

二、实行差别化落户政策

在海东市、格尔木市、德令哈市、玉树市等中小城市和所有建制镇有住所(含租赁)、有职业、有收入的农牧业转移人口均可落户;在西宁市有住所(含租赁)、有职业、有收入并按国家规定参加城镇社会保险满3年的农牧业转移人口均可落户;完善不同城镇之间城镇户口转迁的相关政策细则,进一步促进人口自由迁徙与合理分布。

三、破除城市内部二元结构

加快西宁、海东城中村、城边村、城郊村改造步伐。结合地质灾害治理、湟水两岸生态屏障建设、土地整理等项目实施,基本完成97个城边村城郊村改造;结合老城区改造、城镇基础设施和保障性安居工程建设,按照鼓励村民与市民融入共享新模式,规划建设新型社区。到2020年,完成西宁、海东市区172个城中村改造。依法规范、妥善解决格尔木近10万流动人口安置管理问题,有计划、有步骤、分批次解决基本公共服务问题;努力创造更多的就业岗位、更好的就业创业环境,解决部分处于两栖状态的农牧业转移人口的就业安置问题;完善城市治理结构,建立健全源头治理、动态协调、应急处理相互衔接的立体化社会治安防控体系,及时解决影响人民群众安全的社会问题;加强土地管理,坚决制止乱搭乱建、非法圈地,加强环境整治,改变脏乱差现象,提高城市规划建设管理水平。

第二节 推进农牧业转移人口享有城镇基本公共服务

按照保障基本、循序渐进的原则,积极推进基本公共服务由对城镇户籍人口提供向对常住人口提供转变,逐步解决农牧业转移人口的基本公共服务共享问题。

一、完善公共就业创业服务体系

整合各类职业教育和职业技能培训资源,加强职业技能实训基地建设,落实职业教育、基本职业技能培训补贴政策,为农牧业转移人口提供更多的接受职业技能培训、学历提升的机会,提高农牧业转移人口就业创业能力。优化就业创业环境免费为农牧业转移人口提供职业介绍、就业信息和政策咨询等服务,促进农牧业转移人口就业。加大农牧业转移人口创业政策扶持力度,允许以农村宅基地、房屋和承包地使用权为抵押以及政府提供贷款担保等方式,为农牧业转移人口自主创业提供信贷支持。健全劳动权益保护机制,采取提供免费法律援助、薪资洽谈援助等方式,保护农牧业转移人口的劳动权益。

二、保障随迁子女平等享有受教育权利

将农牧业转移人口随迁子女和流动人口的学生义务教育纳入省市县教育发展规划和财政保障范畴,合理规划学校布局,科学核定教师编制,足额拨付教育经费,健全全省中小学生学籍信息管理系统,确保随迁子女就近平等接受义务教育,平等享有中考权利,符合条件的高中毕业生就地参加高考。

三、拓宽住房保障渠道

深化城镇住房制度改革,加快廉租房、公共租赁住房等保障性住房建设,鼓励农牧业转移人口就业集中的开发区、产业园区建设单元型、宿舍型公共租赁住房,基本完成城市棚户区改造,积极推进国有工矿区、农林牧场棚户区改造,适当增加中小户型普通商品房供给,建立由商品房、城镇保障性住房等组成的、满足不同层次居民居住需求的住房供应与保障体系。逐步扩大廉租住房、公共租赁住房和经济适用房覆盖面,将符合条件的农牧业转移人口和城镇中下收入住房困难家庭全部纳入保障范围。建立经济适用房、廉租房随家庭收入变化合理退出机制,确保保障性住房的公益属性。到2020年,城镇常住人口保障性住房覆盖率达到30%以上,基本解决城镇常住人口中住房困难家庭的住房问题。

四、改善基本医疗卫生条件

根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源,将农牧业转移人口纳入当地医疗卫生保障、服务和救助体系,免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务,为生活困难家庭提供医疗救助。加强工地、城乡结合部等流动人口聚居地的疾病监测、疫情处理和突发公共卫生监测应对能力。

五、扩大社会保障覆盖面

扩大城镇养老、医疗保险覆盖面,适时适当降低社会保险费率,加快推进城乡养老、医疗保险转移接续衔接,实现基础养老金全省统筹,允许灵活就业农牧业转移人口参加当地城镇居民养老保险和医疗保险,鼓励转移人口积极参保、连续参保;采取措施督促用人单位为在本单位就业的农牧业转移人口办理城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险。健全商业保险与社会保险合作机制,开办各类补充性养老、医疗、健康保险。

第三节 建立健全农牧业转移人口市民化推进机制

强化各级政府责任,合理分担公共成本,充分调动社会力量,构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农牧业转移人口市民化机制。

一、建立成本分担机制

合理划定政府、企业、个人分担的城镇化成本范围,政府主要承担提供义务教育、公共就业服务、公共医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等基本公共服务和公共产品的成本,企业依法为农牧业转移人口缴纳养老保险、医疗保险、住房公积金等费用,为职工提供职业技能培训、素质提升等方面的机会和条件,落实农牧业转移人口与城镇人口同工同酬制度;农牧业转移人口自身承担部分社会保障、住房支出、文化素质和职业技能提高等方面的成本。

二、合理确定各级政府职责

合理确定各级政府责任和分担比例,省级政府负责制定全省农牧业转移人口市民化总体安排和配套政策,市县政府负责制定市县及其建制镇农牧业转移人口市民化的具体方案和实施细则。省市县各级政府根据基本公共服务的事权划分,承担相应的财政支出责任,增强政府的公共服务保障能力。

三、完善农牧业转移人口社会参与机制

大力推进“员工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”的四融合工程。城镇政府和企业,要加强科普宣传教育,提高农牧业转移人口科学文化和文明素质。加强对农牧业转移人口的人文关怀和精神关怀,营造农牧业转移人口参与社会、企业、社区建设、管理和公共活动的氛围,建设包容性城市。提高农牧业转移人口在各级党代会代表、人大代表、政协委员中的占比,引导农牧业转移人口积极参加党组织、工会和社团组织,提高农牧业转移人口参政议政和参加社会管理的能力。


第四章 优化城镇化布局和形态

因地制宜,突出特色,优化布局,与丝绸之路经济带、国家三江源生态保护综合试验区、柴达木循环经济试验区、西宁—兰州城市群建设紧密结合,优化城镇化总体布局,加快建设东部城市群,壮大区域性中心城市,培育新兴城市,打造重点城镇,推进城乡发展一体化。

第一节 优化总体布局

加快构建与“四区两带一线”区域发展总体布局相适应的新型城镇化发展格局。依据资源环境承载能力和区域特征,以城市群、中小城市和重点城镇为主体形态,走具有高原特色,多元化、差异化的新型城镇化道路。

东部地区。包括西宁市4区3县、海东市1区5县以及贵德、同仁、尖扎县,共16个县(区、市)。依托西宁—兰州城市群国家战略的实施,加快发展东部城市群,以城乡融合、共兴共赢为目标,推进资源要素配置制度改革,促进区域发展空间集约利用。强化西宁中心城市集聚辐射带动作用,加快海东副中心城市建设,逐步将同仁、贵德、民和、互助发展提升为新兴城市,着力打造35个重点城镇,成为全省城镇化发展引领区和新型工业化、农牧业现代化示范区,承接国内外产业转移、参与国内外竞争合作的重要平台。到2020年,城镇人口达到265万,占全省城镇人口的72%,常住人口城镇化率61%左右。

柴达木地区。包括海西州格尔木、德令哈2市和乌兰、都兰、冷湖、大柴旦、茫崖5县(行委)。主要任务是引导城镇建设与国家循环经济试验区建设相融合,加快发展循环经济和劳动密集型产业,进一步提升区域重要交通枢纽、电力枢纽和资源加工转换中心地位。壮大格尔木、德令哈等城市规模,着力打造13个重点城镇,建设成为全省城乡一体化发展示范区、产城融合先导区、吸纳就业重要地区。到2020年,城镇人口达到43万,占全省城镇人口的12%,常住人口城镇化率75%左右。

环青海湖地区。包括海北州的祁连、刚察、海晏、门源,海南州的共和、贵南,海西州的天峻,共7县。主要任务是引导城镇功能与国家重要生态功能区、全省旅游和体育赛事黄金区、现代生态畜牧业示范区、特色能源资源开发区相衔接,逐步将共和、海晏、门源发展提升为新兴城市,着力打造11个环青海湖综合服务型、文化旅游型、商贸服务型重点城镇,推进青海湖风景名胜区与城市、城镇协调互动发展。到2020年,城镇人口达到27万,占全省城镇人口的7%,常住人口城镇化率50%左右。

三江源地区。包括玉树州的玉树、杂多、称多、治多、囊谦、曲麻莱,果洛州的玛沁、班玛、甘德、达日、久治、玛多,海南州的同德、兴海,黄南州的泽库、河南,共16个县(市)及格尔木市唐古拉山镇。主要任务是引导城镇与国家生态保护综合试验区建设相结合,统筹城镇化、生态保护、经济发展,加强城镇基础设施、公共服务能力建设,加快发展“飞地经济”,扶持发展后续产业,将玉树建设成为三江源区域中心城市、玛沁发展提升为新兴城市,着力打造21个重点城镇,把三江源地区建设成为全省生态旅游型城镇集中发展区。到2020年,城镇人口达到35万,占全省城镇人口的9.5%,常住人口城镇化率45%左右。

兰青、青藏铁路沿线城镇发展带。东部为国家西宁—兰州城市群,西部为海西城乡一体化示范区,涉及16个市县(行委)。主要任务是进一步增强西宁中心城市引领作用,加快壮大海东、格尔木、德令哈等区域性中心城市规模,逐步将共和、海晏、门源、民和发展提升为新兴城市,着力打造45个重点城镇,将沿线主要城镇建成丝绸之路经济带北进西出重要节点,将兰青、青藏铁路、兰新铁路沿线建成全省城镇主要发展带。到2020年,城镇人口达到300万,占全省城镇人口的81%。

黄河干流沿岸城镇带。涉及玉树州的曲麻莱,果洛州的玛沁、玛多、达日、甘德、久治,海南州的共和、贵德、兴海、同德、贵南,黄南州的同仁、河南、泽库、尖扎,海东市的循化、化隆、民和,共18个县(市)。主要任务是加快沿黄公路、水运等交通基础设施建设,加强沿岸城镇的有机联系,强化水库湖泊水体连片保护开发,建设滨河宜居宜游城市,打造黄河上游重要的生态旅游走廊、水电开发走廊和“菜篮子”走廊,构建以州府县城为重点,以黄河干流沿岸其他城镇为节点的滨河城镇发展带。逐步将共和、同仁、贵德、玛沁、民和发展提升为新兴城市,着力打造31个重点城镇,成为推动全省经济社会发展的特色城镇带。到2020年,城镇人口达到70万,占全省城镇人口的19%。

表2 城镇化发展总体空间布局表

级别名称

数量

(个)

城镇(市)名称

中心城市

1

西宁市

区域性中心城市

4

海东市(副中心城市)、格尔木市、德令哈市、玉树市

新兴城市

8

共和、同仁、贵德、海晏、玛沁、门源、民和、互助

重点城镇

80

桥头镇、塔尔镇、城关镇(大通县)、东峡镇、长宁镇、上新庄镇、上五庄镇、李家山镇、拦隆口镇、西堡镇、城关镇(湟源)、大华镇、三合镇、官亭镇、马营镇、古鄯镇、寿乐镇、高庙镇、瞿昙镇、南门峡镇、塘川镇、丹麻镇、加定镇、五十镇、巴燕镇、群科镇、甘都镇、扎巴镇、积石镇、街子镇、白庄镇、青石嘴镇、东川镇、八宝镇、峨堡镇、沙柳河镇、哈尔盖镇、保安镇、马克唐镇、康杨镇、坎布拉镇、泽曲镇、麦秀镇、优干宁镇、倒淌河镇、龙羊峡镇、尕巴松多镇、子科滩镇、河卡镇、茫曲镇、过马营镇、拉加镇、赛来塘镇、柯曲镇、吉迈镇、智青松多镇、玛查理镇、花石峡镇、隆宝镇、萨呼腾镇、称文镇、清水河镇、歇武镇、加吉博洛镇、香达镇、约改镇、郭勒木德镇、尕海镇、怀头他拉镇、克鲁克镇、希里沟镇、柯柯镇、茶卡镇、察汗乌苏镇、香日德镇、宗加镇、新源镇、花土沟镇、柴旦镇、冷湖镇

表3 分区域城镇化现状及发展展望


名 称

2013

2020

城镇人口(万人)

城镇化率(%)

城镇人口(万人)

城镇化率(%)

东部地区

206

52%

265

61%

柴达木地区

33

70%

43

75%

环青海湖地区

18

33%

27

50%

三江源地区

23

27%

35

45%

合计

280

48.5%

370

60%


第二节 加快发展东部城市群

加快推进以西宁为中心的东部城市群建设,是深入实施西部大开发战略的必然要求,是兰西经济区的重要组成部分和增长极,是丝绸之路经济带的重要支点和人文交流中心,是青海实现跨越发展的重要战略部署,是促进全省区域城乡协调发展的必然选择,是在更高层面参与区域竞争的重要载体。

一、提升西宁在国家城镇化格局中的战略地位

加强区域经济合作互动,推进兰西经济区建设,与成渝经济区、关中经济区成为鼎足之势,打造我国西部的新“西三角”,在更大范围、更广领域实现资源、人才、技术等方面的优势互补、良性互动。把西宁市建设成为中国西部现代化中心城市、丝绸之路经济带上重要支撑城市,全省政治、经济、文化中心,引领东部城市群发展的龙头,青藏高原重要的宜居城市和旅游目的地。积极推进城市群撤乡建镇改办,基本形成城市群多层次城镇体系。加快西宁新区前期工作,高起点规划、高质量打造好节点城镇,力争将西宁新区规划建设纳入国家层面。加快湟中、大通“撤县建区”前期工作步伐。到2020年,地区生产总值突破2000亿元,城镇人口(含三县)180万人以上,城镇化率75%左右。

二、全面推进海东市建设

抓紧海东“一核两区”规划建设各项工作,全面提升海东市的发展能力,实现兰西经济区的中部崛起。加快平安“撤县建区”和民和、互助“撤县建市”前期工作步伐,有序推进“撤乡建镇改办”,使海东市三年初具城市形态、五年完善城市功能,建设成为青海功能优化的重要城市、兰西经济区的产业基地、东部城市群的重要支撑、高原现代农业示范区和全省科学发展的新增长极。加强区域合作,推进民和川口与兰州海石湾协作建设“川海新城”,使其成为联接西宁、兰州两大城市的重要节点。以园区为依托,充分利用资源、区位优势和交通能源通道,优化资源组合,明确园区分工,尽快形成现代工业和现代服务业、高原现代农业为主导的新型产业体系。坚持以城带乡,城乡统筹,积极发展田园美丽、服务功能齐全的都市现代农庄,全面推进南北山绿化工程,提升人居环境质量,打造特色宜居城镇。到2020年,地区生产总值达到780亿元,人均生产总值5.1万元,城镇人口达到76万,城镇化率50%左右。

三、完善城市群协同推进机制

按照规划一体化、综合交通一体化、水资源利用一体化、能源供应一体化、电信通信一体化、生态环保一体化、金融服务一体化、基本公共服务一体化的目标,打破行政区划,强化一体化、同城化协调推进的顶层设计,形成城市间协同发展、密切合作的工作机制,定期对城市群建设中涉及全局性和长远性的重大规划问题、跨行政区域或有区域性重大影响的建设项目进行协调沟通,走目标同向、措施一体、作用互补、利益相连、联动共赢的城市群协同发展道路。

第三节 壮大区域性中心城市

充分发挥区域性中心城市在全省城镇化格局中的重要支撑作用,进一步提升格尔木、德令哈、玉树等城市辐射带动及吸纳功能。

一、强化格尔木城市地位

优化城市空间格局,合理划定城市边界,有效提高土地利用率,合理配置水资源,加快荒漠化土地治理,提高综合承载能力。加强集中供水、供热、排水等市政、公共服务设施和生态系统建设,加大住房建设力度。通过产业引导、政策优惠吸引农牧民转移,促进城市人口增长。充分发挥丝绸之路经济带重要节点城市的功能,进一步提升综合交通运输能力,加强与新疆、西藏等周边省区的联系,促进全省向西开放。加快推进新区建设,提升城市发展水平。新区按“一轴两带四片区”进行空间布局,建成融公共服务、产业研发、教育文化为一体,具有综合服务和休闲观光功能的绿色城区和全市产业升级的智力核心。到2020年,地区生产总值达到830亿元,人均生产总值28万元,城镇人口达到26万,城镇化率87%左右。

二、充分发挥德令哈城市功能

合理配置、节约利用水资源,控制地下水开采,增强城镇发展的水资源保障,推进节水型城市建设。加强基础设施和公共服务能力建设,不断提高常住人口公共服务水平和质量。推进荒漠化土地治理,扩大绿洲、湿地等生态屏障面积,提高城市绿化水平,增强人口承载能力。加快推进新区建设,完善城市功能,建成彰显高原特色、产城融合、生态优美、宜居宜业的新城区。到2020年,地区生产总值达到130亿元,人均生产总值13.5万元,城镇人口达到7万,城镇化率73%左右。

三、把玉树打造成三江源区域中心城市

巩固灾后重建成果,夯实发展基础,推进生态文明建设,不断提高民生水平。加强民族文化资源挖掘和文化生态整体保护,保存历史文化记忆,推动藏民族特色文化发展。加强虫草等珍稀生物资源保护性开发,因地制宜培育发展高原旅游、生态农畜产品加工等特色产业。加强对入城居住牧民和新生劳动力的劳动技能培训,提高其就业和创业能力。将玉树打造成为高原生态型商贸文化旅游城市和三江源地区中心城市,进一步释放社会主义新玉树的发展潜力。到2020年,地区生产总值达到20亿元,人均生产总值1.5万元,城镇人口达到10万,城镇化率75%左右。

第四节 培育新兴城市

根据城镇主体功能定位、区位优势度、经济密度、人口密度、总人口、城镇人口、人均水资源、人均建设用地资源、城镇经济总量、二三产业增加值及其比重、人均财政收入、人均财政支出、城镇化率等13项指标,对我省州府县城进行综合评分,共和、同仁、贵德、海晏、玛沁等5县具有撤县建市优势,力争通过积极培育,到2020年分批改造提升为新兴城市;稳妥推进门源、民和、互助3个民族自治县行政、财税管理向城市体制转变,适时撤县建市。加强城市基础设施建设,超前统筹生产区、生活区、商业区等功能区的规划建设,大力发展特色产业园区,推动单一生产功能向城市综合功能转型,拓展发展空间,加速人口、要素和产业集聚,将新兴城市打造成为支撑本区、引领周边新的经济增长核。到2020年,新兴城市地区生产总值达到625亿元以上,占全省经济总量的12%,人均生产总值5万元,城镇人口达到64万,占全省城镇人口的17%。

共和。以恰卜恰镇为基础,充分发挥辐射青南的综合区位交通优势和资源优势,大力发展轻工纺织、贸易流通、清洁能源、生态旅游和生态畜牧业,积极开发地热资源,大力发展冷水渔业,加快推进光伏产业园区和农畜产品加工流通贸易园区建设,打造支撑产业发达、民族特色鲜明、生态环境良好的高原生态文明城市。到2020年,地区生产总值达到75亿元,人均生产总值5.5万元,城镇人口达到8万,城镇化率59%左右。

同仁。以隆务镇为基础,依托国家文化产业示范基地、国家级热贡文化生态保护试验区建设,大力发展民族文化产业、旅游业和特色农牧业,加快城市基础设施和公共服务设施建设,打造民族风情浓郁、人文特色突出的唐卡制作精品旅游街区,提升城市品位,建成高原民族文化旅游名城。到2020年,地区生产总值达到35亿元以上,人均生产总值3.5万元,城镇人口达到5万,城镇化率49%左右。

贵德。以三河地区为基础,充分利用地处黄河沿岸和西宁1小时交通圈优势,加快城市基础设施和公共服务设施建设,科学挖掘旅游、文化资源,发挥旅游业连锁效应,带动地方特色手工业、农畜产品加工业等提质升级,增强人口吸纳能力。加强与省会城市及青海湖景区的联系,建设全省旅游综合开发示范区,建成沿黄休闲度假旅游名城。到2020年,地区生产总值达到60亿元,人均生产总值5.3万元,城镇人口达到5万,城镇化率45%左右。

海晏。以西海镇为基础,与三角城镇及红河湾工业园区统一规划,充分发挥区位和人文优势,重点发展旅游业和生态畜牧业,打造产业优势突出、生态旅游发达、民族特色鲜明的最美草原新城。到2020年,地区生产总值达到40亿元,人均生产总值10万元,城镇人口达到3万,城镇化率73%左右。

玛沁。以大武镇为基础,拉加镇为重要组成部分,抓住加快果洛发展的良好机遇,科学制定城市规划,加快改善基础设施条件,增强聚集经济和吸纳人口能力。将民族文化产业与旅游业、手工业发展相结合,依托特色资源,着力发展农畜产品等特色加工业,建设高原雪域新城。到2020年,地区生产总值达到35亿元,人均生产总值7万元,城镇人口达到4万,城镇化率76%左右。

门源。以浩门镇为基础,与青石嘴镇、东川镇同城规划、统筹建设,充分挖掘独特的民族文化和生态旅游资源,开发森林旅游、徒步登山探险旅游、观光农业旅游和水上旅游等新的旅游产品和旅游线路,加强与毗连城市合作,大力发展蜂产品加工等绿色经济,打造冷凉绿色产业基地、高原生态民族风情旅游基地、青海北部重要的门户城市。到2020年,地区生产总值达到50亿元,人均生产总值3万元,城镇人口达到7万,城镇化率43%左右。

民和。以川口镇为基础,优化提升川垣新区功能。依托西宁—兰州城市群和海东市建设,加速新型工业化进程,积极改善综合交通等基础设施条件,推进环境综合治理,改善人居条件,增强聚集经济和吸纳人口能力,打造我省东部窗口新城和国家出口型城镇。到2020年,地区生产总值达到130亿元,人均生产总值3.4万元,城镇人口达到18万,城镇化率51%左右。

互助。以威远镇为基础,充分发挥交通优势、民族特色,依托历史悠久的土族风情文化、独具特色的青稞酒文化,大力发展绿色、循环经济,积极建设国家级高原旅游休闲度假区、现代农业示范区及土族民族文化传承基地,打造经济发达、环境优美、生活富裕的全国唯一土族风情城市。到2020年,地区生产总值达170亿元,人均生产总值4.2万元,城镇人口达到17万,城镇化率43%左右。

专栏1 新兴城市发展预测

共和 总人口14万人,城市人口8万人, 城镇化率59%左右

同仁 总人口10万人,城市人口5万人, 城镇化率49%左右

贵德 总人口11万人,城市人口5万人, 城镇化率45%左右

海晏 总人口4万人, 城市人口3万人, 城镇化率73%左右

玛沁 总人口5万人, 城市人口4万人, 城镇化率76%左右

门源 总人口16万人,城市人口7万人, 城镇化率43%左右

民和 总人口35万人,城市人口18万人,城镇化率51%左右

互助 总人口40万人,城市人口17万人,城镇化率43%左右

第五节 打造重点城镇

按照生态环保、设施配套、宜居宜业的要求,坚持连片式与串联式、卫星式发展并举,集中打造自然条件较好、区位优势突出、交通便利的80个重点城镇。加强交通、水利、能源、信息、市政等基础设施建设,全面推进城镇环境综合整治,不断增强综合承载能力。推进制度创新,合理分配公共资源,强化科技信息服务、就业与社会保障、规划建设、文化教育卫生等服务职能。实施差异化发展战略,将重点城镇分别打造成综合服务型、工业服务型、交通物流型、文化旅游型、商贸服务型和农牧业服务型精品城镇,形成广大农村地区城镇化的重要空间载体,促进人口和产业向重点城镇集聚,加快城镇周边人口就地城镇化。

对一般建制镇,要因地制宜,分类分级指导。对于具有一定区位优势和发展前景的33个城镇可作为市州县扶持重点予以积极引导,不断增强其内生动力;对于海拔高、发展基础和条件较差的12个城镇可作为工作点,努力改善工作生活条件。

专栏2 重点城镇发展展望

综合服务型(25个)

桥头镇 城镇人口13.0万 城关镇(湟源) 城镇人口4.6万

巴燕镇 城镇人口2.6万 群科镇 城镇人口3.2万

积石镇 城镇人口3.3万 八宝镇 城镇人口2.2万

沙柳河镇 城镇人口1.0万 马克唐镇 城镇人口1.8万

泽曲镇 城镇人口0.9万 优干宁镇 城镇人口1.6万

尕巴松多镇 城镇人口1.9万 子科滩镇 城镇人口2.0万

茫曲镇 城镇人口1.1万 赛来塘镇 城镇人口0.6万

吉迈镇 城镇人口0.9万 柯曲镇 城镇人口0.7万

玛查理镇 城镇人口0.4万 约改镇 城镇人口1.0万

香达镇 城镇人口2.7万 称文镇 城镇人口0.7万

加吉博洛镇 城镇人口1.2万 萨呼腾镇 城镇人口2.5万

察汗乌苏镇 城镇人口1.6万 希里沟镇 城镇人口1.4万

新源镇 城镇人口1.4万

工业服务型(10个)

长 宁 镇 城镇人口0.5万 上新庄镇 城镇人口0.4万

大华镇 城镇人口0.2万 塘川镇 城镇人口1.7万

保安镇 城镇人口0.2万 哈尔盖镇 城镇人口0.5万

花土沟镇 城镇人口3.0万 柴旦镇 城镇人口0.7万

冷湖镇 城镇人口0.3万 柯柯镇 城镇人口0.3万

交通物流型(9个)

古 鄯 镇 城镇人口0.7万 甘都镇 城镇人口1.5万

扎巴镇 城镇人口0.6万 河卡镇 城镇人口0.7万

过马营镇 城镇人口1.0万 花石峡镇 城镇人口0.1万

歇武镇 城镇人口0.4万 清水河镇 城镇人口0.2万

茶卡镇 城镇人口0.4万

文化旅游型(13个)

上五庄镇 城镇人口0.3万 街子镇 城镇人口0.3万

丹麻镇 城镇人口0.6万 加定镇 城镇人口0.5万

南门峡镇 城镇人口0.5万 高庙镇 城镇人口0.7万

瞿昙镇 城镇人口0.3万 峨堡镇 城镇人口0.2万

倒淌河镇 城镇人口0.2万 龙羊峡镇 城镇人口0.3万

坎布拉镇 城镇人口0.2万 麦秀镇 城镇人口0.6万

克鲁克镇 城镇人口0.1万

商贸服务型(10个)

东峡镇 城镇人口0.3万 三合镇 城镇人口0.2万

五十镇 城镇人口0.3万 官亭镇 城镇人口1.2万

马营镇 城镇人口1.4万 拉加镇 城镇人口0.7万

青石嘴镇 城镇人口1.1万 东川镇 城镇人口0.3万

智青松多镇 城镇人口0.5万 康扬镇 城镇人口0.2万

农牧业服务型(13个)

塔尔镇 城镇人口0.7万 城关镇(大通) 城镇人口1.2万

李家山镇 城镇人口0.2万 拦隆口镇 城镇人口0.4万

西堡镇 城镇人口0.2万 寿乐镇 城镇人口1.3万

白庄镇 城镇人口1.1万 隆宝镇 城镇人口0.2万

宗加镇 城镇人口1.1万 郭勒木德镇 城镇人口2.6万

怀头他拉镇 城镇人口0.2万 尕海镇 城镇人口0.1万

香日德镇 城镇人口0.6万

第六节 推动城乡发展一体化

加大统筹城乡发展力度,增强农村牧区发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城镇化和新农村建设协调推进。

一、加快农牧业现代化进程

按照新型城镇化、农业现代化协调推进的要求和规模化、设施化、园区化的理念,转变农牧业发展方式,提高农牧业综合生产保障能力,走具有青海特点、高原特色的农牧业现代化道路。

提升现代农牧业发展水平。加快完善现代农牧业产业体系,发展优质高效、绿色生态农牧业。加强水利设施建设,大力发展设施农牧业,建设特色农畜产品生产基地。提高农牧业科技创新能力,健全农技综合服务体系,完善科技特派员制度,推广现代化农牧业技术。积极发展城乡对接、产销一体的农牧业产业化龙头企业和农牧民专业合作社,加强农畜产品物流、储备和配送能力建设,提高农牧业生产经营组织化程度,建立新型农牧业社会化服务体系。完善面向三农的金融服务体系,引导信贷资金和社会资金更多投向农牧区。

保障农畜产品有效供给。坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制,划定基本农田和基本菜地的保护红线,继续加大财政对农牧区的投入,探索建立更加有效的农畜产品生产补偿机制,建立健全农畜产品价格保护制度,提高农牧民发展农牧业的积极性。加强城市郊区和城市周边乡村现代农牧业建设,以百万亩土地整理项目为载体,进一步提升农牧业科技园、示范园区发展水平,统筹规划一批新的农畜产品生产基地及农牧业产业园区,大力发展绿色农牧业、生态休闲观光农牧业和品牌农牧业,推进农畜产品生产向设施化、产业化、规模化和标准化方向发展,着力打造东部城市群绿色农牧业走廊,建设全省“菜篮子”供应保障基地、农畜产品精加工和物流集散基地,保障农畜产品有效供给。

二、建设社会主义新农村

科学规划村镇体系和布局,统筹安排农村牧区基础设施建设和社会事业发展,建设农牧民幸福的美好家园。

基础设施建设。加快农村牧区饮水安全工程建设,因地制宜采用集中供水、分散供水和城镇供水管网向农村牧区延伸的方式,解决农牧区人口饮水安全问题。实施新一轮农村电网改造升级工程,提高农牧区供电能力和可靠性。加强以太阳能、沼气为重点的清洁能源建设和技术服务。完善农村牧区公路网络,提高农村公路建设标准,实现农村公路与城镇道路的有效连接。继续实施农村危房改造、游牧民定居工程和奖励性住房政策。加强农牧区邮政、电信普遍服务,加快宽带网络覆盖。实施农牧区清洁工程,推进农牧区生活垃圾集中处理和污水无害化处理,开展农村环境面源整治,严禁城镇和工业污染向农村牧区扩散。

社会事业发展。合理配置教育资源,重点向农村牧区倾斜。推进义务教育学校标准化建设,加强农村牧区中小学寄宿制学校建设,提高农村牧区义务教育质量和均衡发展水平。扶持发展农牧区学前教育。切实加强农牧区医护力量建设,完善以县医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农牧区三级医疗卫生服务体系,向农牧民提供安全、价廉、可及的基本医疗服务。加强农村牧区公共文化和体育设施建设,丰富农牧民精神文化生活。加快建立功能齐全、布局合理、方便可及的农牧民转产就业服务网络。

建设美丽乡村。推行“耕在田、居在镇,基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化”的新型农村牧区城镇化模式,以住房建设、基础设施和公共服务设施配套建设、环境综合整治为主要内容,每年建设300个村庄,打造一批田园美、村庄美、生活美的美丽乡村。加强清洁能源在新型农牧区社区的使用推广,在条件具备的社区适度发展旅游服务、农畜产品加工、特色手工业、餐饮等产业,引导农(牧)民向城镇、中心村集中。

三、完善城乡一体化体制机制

着力推进城乡规划、基础设施、公共服务一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。

推进城乡规划一体化。加强城镇规划与周边乡村规划在产业布局、基础设施和公共服务设施建设、生态空间布局等方面的衔接协调。科学编制村镇布局规划,按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求,合理引导农村住宅和牧区居民聚居点建设,充分考虑农牧民生产合理半径、生活习俗及交通条件的改善,在农牧民自愿的基础上,推动村庄和定居点布局从零星分散向适度集聚转变。

推进基础设施和公共服务一体化。扩大公共财政覆盖农村牧区范围,提高公共财政投向“三农”的比重;强化城乡基础设施连接,推动基础设施城乡联网共享;加快城镇优质公共服务向农村牧区延伸,建成覆盖城乡全体居民的社会保障体系,实现城乡社保对接和合理流转,提升农村牧区基础设施、公共服务和社会保障水平。

促进城乡要素自由流动。加快建立城乡统一的人力资源市场,使城乡劳动者平等就业、同工同酬;建立城乡统一的建设用地市场,提高土地配置效率和农牧民在土地增值中的收益;建立健全农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制;创新“三农”金融服务,发挥政策性和合作性金融的作用,支持社会资本参与设立新型农村金融机构。



*常年在省外务工的约30万农牧业转移人口、已进城常住的约80万农牧业转移人口、未来7年将要进城的约40万农牧业转移人口、在城中村、城郊村、建制镇居住的约30万实际“农牧民”。

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